Cronología de la historia pesquera nacional y la responsabilidad de Felipe Solá
DE LOS 17 CALADEROS DEL MUNDO, SE ESTIMA QUE 9 FUERON TOTALMENTE DEVASTADOS POR CAUSA DE LA SOBREPESCA. DE LOS RESTANTES, 4 ENFRENTAN UNA AMENAZA EQUIVALENTE.
LOS BUQUES PESQUEROS ARROJAN 50 TONELADAS (50.000 Kg) POR DIA AL MAR, DE PESCADO APTO PARA EL CONSUMO HUMANO. A RAZON DE 1 Kg. POR PERSONA Y POR DIA, EN 30 DIAS, PODRIA ALIMENTARSE A 5.000.000 DE PERSONAS. ESTO EQUIVALE A 250.000.000 U$ POR AÑO.
EL TRATADO DE PESCA FIRMADO DURANTE LA PRESIDENCIA DE MENEM, POR FELIPE SOLA, ENTRE NUESTRO PAIS Y LA UNION EUROPEA EN 1994, PROVOCO LA DEVASTACION Y LA DEPREDACION DE LOS RECURSOS PESQUEROS NACIONALES.
CON LA COMPLICIDAD DE LOS FUNCIONARIOS DE TURNO, SE VIOLARON SISTEMATICAMENTE LAS LEYES Y LOS CONVENIOS INTERNACIONALES.
LA UNION EUROPEA SUBSIDIO CON 300.000.000 u$ EL DELITO EN ARGENTINA, A LA VEZ QUE ARGENTINA TAMBIEN SUBSIDIABA A LAS EMPRESAS PIRATAS QUE TRIANGULARON PERMISOS, PESCARON ILEGALMENTE ESPECIES PARA LAS QUE NO ESTABAN AUTORIZADAS Y COMETIERON TODA CLASE DE TROPELIAS. LA UNION EUROPEA TAMBIEN BENEFICIO SU PROPIO CALADERO POR LA REDUCCION DE LA SOBREPESCA. ESTAS ACCIONES OBLIGAN A LA REPARACION DEL DAÑO Y AL PROCESAMIENTO DE LOS RESPONSABLES.
CRONOLOGIA TENTATIVA DE LOS HECHOS CENTRALES DE LA ACTIVIDAD PESQUERA EN ARGENTINA
1922 – Finaliza la construcción del puerto de Mar del Plata, instalándose colonias de pescadores italianos en la ciudad. La flota de pesqueros ascendía a 220 barcos (a vela y a vapor).
1940 (circa) – Se declaró la jurisdicción nacional sobre la plataforma continental y el mar epicontinental.
1967 – Promulgación de un Decreto que permitió el ingreso de buques españoles, japoneses y soviéticos en las zafras del Calamar Illex.
1970 (circa) – Se registró una fuerte inversión en plantas procesadoras de filetes y harina de pescado. Capturas totales: 200.000 Tn.
1973 – Firma del Tratado del Río de la Plata. Crea una zona común de pesca entre Argentina y Uruguay. Asigna amplias zonas del litoral bonaerense para la explotación mancomunada, en pesca costera y de altura, con vedas alternadas para la captura de la merluza; este Tratado originó daños importantes al recurso pesquero.
La Ley 20.136, dispuso que los recursos del mar solo podían ser explotados por buques con pabellón argentino.
1980 – La Provincia de Buenos Aires, participaba con el 90% de las capturas totales
La flota argentina en este período, estaba compuesta por 330 barcos (120 de altura, 20 congeladores y 18 factorías).
1982 – La Convención de los Derechos del Mar (CONVEMAR), otorgó a los países ribereños jurisdicción sobre la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de 200 millas.
1983 – Argentina firmó acuerdos de licencias pesqueras para buques extranjeros. Se constituyeron empresas mixtas y joint ventures; esto ocasionó la crisis de varias empresas marplatenses tradicionales.
1986 – Informe del INIDEP que evalúa el período 1966-1983, concluía que el recurso merluza se encontraba en el nivel de rendimiento máximo sostenible.
Se firmaron acuerdos marco con la URSS y Bulgaria. 40 buques factorías de más de 3.000 toneladas, pescarían al Sur del Paralelo 47, hasta el año 1992. Sobrepescaron la merluza y el bacalao australes, en completa ausencia de controles.
En adelante, los informes técnicos del INIDEP, revelarán un progresivo deterioro de los stoks, desaconsejándose el ingreso de nuevos buques.
1987 – Comienza a operar el sistema de observadores embarcados, sistematizado en 1993 y luego suspendido.
1988.10.28 – La Resolución 956 de la SAGyPA, establece que a partir de entonces, las licencias nuevas excluyen la captura de merluza; no obstante, la cantidad de buques que depredaron este recurso se acrecentó.
1989-1991 – El Ing. Felipe Solá ocupa el cargo de Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca.
1990-2000 – La talla media de desembarque disminuyó de 44 a 40 Cmts. La biomasa total se redujo en un 50% en la zona Norte y en un tercio en la zona Sur.
La capacidad reproductora de la merluza retrocedió a un 30%, encontrándose en un franco proceso de depredación.
1991 – La Provincia de Buenos Aires, participaba con el 60% de las capturas totales. La mortalidad de peces ese año fue superior en 25% al promedio de los años anteriores. El nivel de biomasa mermó y tuvo índices los índices más bajos desde el período 1983-1990.
1991-1996 – Las provincias patagónicas pasaron del 38% de las capturas totales al 56,33%. La potencia en HP creció a razón de 28.000 HP anuales.
1992 – Comienzo de las negociaciones con la Unión Europea para la redaccion del Tratado de cooperación en materia de pesca.
El Decreto 1493 y varias resoluciones complementarias, permitieron a los armadores argentinos arrendar a casco desnudo, buques poteros extranjeros para la captura del calamar; la facilidad se extendió por tres años y luego fue prorrogada.
1992-1993 – La producción total pasó de 700.000 Tn a 950.000 Tn.
1993-1998 – El Ing. Felipe Solá, vuelve a ocupar el cargo de Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
1994-2004 – La flota, arroja al mar 50 toneladas diarías de pescado.
1994.05.12 – Entra en vigencia el Acuerdo sobre las relaciones en materia de pesca entre la Unión Europea y la Argentina, por 5 años y renovable automáticamente por otros 2.
19994.09.22 – Inauguración oficial del INIDEP con asiento en la ciudad de Mar del Plata.
1995 – El informe del Proyecto “Observadores a Bordo” del INIDEP, constató un elevado nivel de descarte por exceso de materia prima a bordo. También verificó una diferencia del 61,9% entre la información recogida a bordo y el parte de pesca; la diferencia constituye el descarte.
La FAO aprueba el Código de Conducta para la Pesca Responsable. La FAO informa que el descarte de pescado asciende al 30% de las capturas totales mundiales y que la degradación ambiental afecta principalmente a laz zonas costeras.
Del total de las 200.000 Tn. capturadas este año, el 50% lo fue por buques charteados en virtud del Decreto 1493.
La sobrepesca es ya un gravísimo problema. Por ejemplo, la merluza superó en 44% a la captura máxima permisible (indicada en 398.000 Tn.).
Se constantan triangulaciones de permisos de pesca en abierta violación a las leyes 24.315 y 24.922; buques cedentes, siguen pescando sin haber sido dados de baja como estaba previsto. Casi todos los barcos pescan merluza, aún con permisos para otras especies. Se verifican maniobras de transferencia de permisos de pesca de buques de menor porte a otros, más grandes. Buques congeladores aparecen convertidos en fresqueros.
1995-1997 – Incremento del 50% en los costos operativos de la flota pesquera por la mayor duracion de los viajes a fin de traer en bodega la misma cantidad de carga. Fuerte pérdida de ingresos para los trabajadores que cobran en proporción a la captura.
1996 – La especie Merluza Hubbsi representó el 81% de las capturas de la flota fresquera. Las capturas totales crecieron un 45%. La pesca del calamar (Illex Argentinus) aumentó más de 6 veces en relación con el año 1991. Las exportaciones alcanzaron los 1.013 millones de dólares (11,6% más que el año anterior). En volumen, las exportaciones totales ascendieron a 671.700 toneladas (15% más que el año anterior); calamares por valor de 364 millones de U$ (en 1991, se habían exportado 24 millones de U$) y merluza por 265 millones de U$. Capturas totales: 1.225.958 Tn.
Se capturó un 48% más que la captura máxima permisible.
El Ing. Felipe Solá emitió una Resolución, amparado en el D.817/92, autorizando a personal extranjero para ocupar puestos de trabajo en buques nacionales, en flagrante violación a lo dispuesto por la Ley Federal de Pesca 24.922. La Ley, dispone que el 75% del personal embarcado sea de nacionalidad argentina y que el 10% de su producción se descargue a tierra para ser procesado allí. La situación irregular continúa, todavía en 2004.
1997 – Incremento del 97.000 Tn. en las posibildades de captura, violándose la Resolución 985/94 que regulaba el reemplazo de buques contemplado en el Acuerdo con la UE. Mediante argucias legales, los 16 buques “reemplazados” sobre un total de 25, continuaron pescando, pese a que debieron darse de baja.
Se redujo la biomasa a niveles críticos. El ingreso de buques con licencia original para otras especies fue utilizado en casi todos los casos como una llave de entrada para tener acceso a la merluza argentina.
1997-1998 – Casi no hay incorporación de nuevos buques.
1998 – Se produjo una disminución general de capturas por la baja temporada del calamar y por las restricciones para la merluza. Captura total: 1.100.000 Tn.
El puerto de Madryn aumentó su participación del 5 al 25% del total y y el de Mar del Plata la redujo del 60% (en 1985) al 30%.
1998.01.12 – La Ley 24.922, crea el Consejo Federal Pesquero (CFP), organismo que establecerá la política pesquera nacional en adelante.
1998-1999 – Crece fuertemente la cantidad de permisos otorgados a empresas españolas para la pesca de langostinos.
1999 – La flota pesquera argentina se compone de 150 fresqueros, 450 costeros y 200 congeladores y factorías.
El CFP intentó limitar las capturas por la Resolución 2/99, disponiendo que ningún operador capturara más del 50% de lo capturado el año anterior.
1999.04 – El CFP dispone la veda total para la captura de Merluza Hubbsi que no llegó a cumplirse acabadamente por la acción de varios intereses contrarios.
1999.05 – La Reunión Interministerial de la FAO evalúa la aplicación del Código de Conducta y constata el exceso de capacidad pesquera, la falta de controles y las subvenciones que contribuyen a la depredación en terceros países; así como la existencia de pesca ilegal.
1999.05.28 – Cesa la vigencia del Acuerdo con la Unión Europea por denuncia de Argentina, según lo permitía el Acuerdo como derecho de ambas partes.
1999.06.24 – La Ley 25.109 de Emergencia Pesquera, suspende hasta el 31 de diciembre la asignación de cupos por la cuotificación establecida en la Ley 24.922 para la merluza. Traslada la flota congeladora al Sur del Paralelo 48 y fuera de las 200 millas marinas y adjudica la captura de merluza disponible a la flota fresquera.
Luego de un conflicto público entre fresqueros que alegaban defender fuentes de trabajo y congeladores que alegaban discriminación, los poderes Ejecutivo y Legislativo incurrieron en un conflicto de normas. Un día antes de la entrada en vigencia de la Ley de Emergencia, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 591/99, trasladando a la flota congeladora a la milla 150 y cedió al CFP la adjudicación de la captura disponible, beneficiando el abastecimiento de las plantas procesadoras en tierra: lo determinadaba así, independientemente de que los buques fuesen fresqueros o congeladores.
La Nación solicitó un crédito al Banco Mundial para financiar la reconversión de la flota y paliar los efectos sociales de la crisis.
2000 – Presentación del infome encargado por el Consejo Federal Pesquero a la UBA, redactado por un equipo interdisciplinario dirigido por el Dr. Gregorio Flax a un costo de 400.000 dólares. La investigación realizada en medio de importantes obstáculos puestos por funcionarios de la Dirección Nacional de Pesca, constató numerosas irregularidades, aunque no derivó en causas judiciales. El informe original fue destruido deliberadamente e ignorado por las mismas autoridades pesqueras que lo habían solicitado. Los funcionarios Regúnaga, Georgiadis ,Quincke y Videla, se verían envueltos en las irregularidades por sus gestiones en la administraciónSOLA Menem.
2000 – Presentación del infome de auditoría sobre los permisos de pesca, encargado por el Consejo Federal Pesquero a la Facultad de Derecho UBA que fuera redactado por un equipo interdisciplinario dirigido por el Dr. Gregorio Flax a un costo de 400.000 dólares. La investigación realizada en medio de importantes obstáculos, puestos por funcionarios de la Dirección Nacional de Pesca, constató numerosas irregularidades; aunque ello no derivó en sumarios ni en causas judiciales. El informe original fue primero ignorado deliberadamente por las mismas autoridades pesqueras que lo habían solicitado y luego, robado de la Secretaría. Los funcionarios Regúnaga, Georgiadis, Quincke y Videla, se verían envueltos en las irregularidades por sus respectivas gestiones en la administración Solá/Menem.
La Subsecretaría de Pesca, también contrató otras dos auditorías a la Facultad de Ingeniería de la UBA (que comparó y verificó las capturas declaradas, con las capturas reales llevadas a puerto) y a la Facultad de Economía (cuyo propósito se desconoce). Los tres informes mencionados, fueron sustraidos y cabe consignar que el actual secretario de Agricultura Campos, consigna en una nota remitida al Bloque ARI en abril de 2004 que ignora la existencia de tales informes. Hasta la fecha no hay sumarios administrativos ni empresas sancionadas por las irregularidades consignadas en las auditorías ni sumarios por sus extravíos.
Causa 2.751 ante el Juez Federal de Mar del Plata, Robbio, que contiene denuncias por permisos falsos y otras graves cuestiones, similares a las contenidas en el Informe de la UBA; consta de 10 cuerpos de expediente y un imputado no procesado; la Causa se encuentra en Cámara a la fecha de febrero de 2004.
2001 – Depredación del calamar en la milla 201 (apenas en el límite de la Zona Económica Exclusiva). El Secretario de la SAGyPA, Berongharay declara ante la prensa: “Hay más de 300 barcos. Pero ahora no tenemos manera de detener la tremenda depredación del calamar” (21.02.2001).
El Subsecretario de pesca Rieznik, plantea la necesidad de extender el control nacional, 150 millas más allá de la ZEE; acción que ya habían realizado Chile, Perú y Ecuador con ventaja en la recuperación de los caladeros.
Algunos atribuyeron la invasión de barcos en el límite exterior contiguo a la ZEE, al hecho de la prohibición vigente para los barcos argentinos de pescar en un corredor de Norte a Sur, entre las millas 170 y 200.
01.08.31 – Inicio de la Causa 15.673 ante el Juzgado Federal de Mar del Plata, del Dr. Vázquez, por el Oficial de la Marina Mercante Roberto Maturana. Se trata en ella del charteo del calamar y de violaciones a la Ley Federal de Pesca 24.315; compromete al Ing. Felipe Solá, entre otros. Esta Causa es conexa a la 15.540 ante el mismo Juzgado y por el mismo causante, basada en la contaminación ambiental, dado que fue constatada la inexistencia de las plantas procesadoras de harina de pescado exigidas por la Ley, para procesar el descarte a bordo.
2001.11.07 – El Subsecretario Berhongaray, a pesar de contar con la destallada investigación de la UBA en su poder, autorizó la reinscripción de 509 buques; el CFP no objetó la medida.
2002 – El Subsecretario de Pesca, Daniel García, inició una serie de sumarios para determinar por qué el titular del área durante la gestión De la Rúa, Antonio Berhongaray, hiciera caso omiso del informe encomendado a la UBA; así como para establecer las circunstancias de su desaparición.
El senador chubutense Marcelo Guinle, presentó un pedido de informes para que el PEN se expidiera sobre las irregularidades comprobadas por el Informe de la UBA, en los permisos de pesca entre los años 1975-2000.
En el primer semestre de ese año, secapturó un volumen similar al de todo el año 2001: 36.000 toneladas. La capacidad potencial de captura, debido a la falta de controles, ascendía a 171.000 toneladas.
2002.07– La Resolución 153/02, autoriza a pescar dentro del área de veda de la Merluza Hubbsi, sustentada en el informe 43 del INIDEP que además determina que un incremento del 20% sobre la captura de merluza, elevaría la mortalidad por pesca de un 30% al 90%.
Es emitido el Dictamen de la Auditoría General de la Nación N° 69/02 que analiza el sector desde marzo de 1998 hasta julio de 2001. Comprueba numerosas irregularidaddes y violaciones a la Ley Federal de Pesca y al Art. 41 de la Constitución Nacional.
2002.11 – El senador nacional por Tierra del Fuego, Mario Daniele, presentó un Pedido de Informes sobre el sistema de sanciones que se aplica en la pesca. Según el informe de auditoría de la Auditoría General de la Nación, en el período 1999-2000, se acumularon 2.300 expedientes, en tanto que el área contaba solo con 4 abogados; las demoras en la resolución de los casos se extendieron hasta por ocho años.
2002-2003 – El sistema de monitoreo satelital MOMPESAT, reconocido en el mundo como el más seguro, fue deliberadamente dejado caer por el Subsecretario de la SAGyPA, Gerardo Nieto; acto que benefició a los buques que pescaron durante la veda de 2002-2003, produciéndose un desmesurado aumento en la capturas de merluza.
Entre otras irregularidades, el Subsecretario Nieto, de procedencia santacruceña, omitió aplicar las sanciones correspondientes a la empresa CONARPESA, cuyos buques fueran detectados dentro de la zona de veda, creada para la protección y cría de langostinos. Estos hechos de la violación de la zona de veda, fueron denunciados por empresas rivales.
El Subsecretario Nieto, también omitió denunciar al anterior Subsecretario del área Marziale, por entregarle el cargo faltando el expediente del buque Santa Eugenia. Ese mismo expediente dio lugar a un dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación, decretando la nulidad de varios permisos de pesca. El dictamen de la PTN no fue remitido a la justicia.
2003.03.11 – La Procuración del tesoro de la Nación emitió el dictamen 163/03, estableciendo la nulidad de las Resoluciones SAGyPA 182 y 45 de 1999 y que debía promoverse la nulidad en sede judicial. Los buques incolucrados continúan pescando ilegalmente a la fecha de marzo de 2004.
2004.02.27 – La Resolución 73/04, levanta la prohibición de pesca al Norte del Paralelo 48; puesto que al Sur, la depredación disminuyo la rentabilidad de la pesca. Esta Resolución cambia los porcentajes establecidos por la Resolución 73/04 (70% para los barcos fresqueros y 30% para los congeladores) al 78% para los barcos fresqueros y 22% para los congeladores; por causa de esta disposición, toda la plataforma marítima continental estará disponible para la sobrepesca sin controles debido a la poca confiabilidad y escasez de medios técnicos y a la corrupción que todo el sistema ha demostrado claramente a lo largo de muchos años.
Además, la Resolución 73/04 implica la derogación de la Ley de Emergencia Pesquera, por lo que además sería nula al igual que la actual Resolución 484/2004.
2004.05.27 – La Resolución 484, significará un grave daño al recurso pesquero. Además, se tiene conocimiento de que, de manera irregular, se está autorizando el ingreso de buques de determinadas empresas a la zona de veda, desde el puerto de Mar del Plata; acción que solo se comprende, contra el pago de jugosas coimas de centenares de miles de dólares.
CON 3 RESOLUCIONES DISTINTAS EN POCOS MESES Y UNA GRAVISIMA CORRUPCION EN LA SAGPyA VAMOS RUMBO AL COLAPSO DE RECURSOS PESQUEROS.
El tema de las pesquerías forma parte de la temática del medio ambiente, pero más específicamente de la del desarrollo sustentable. Esta se refiere al impacto que produce la actividad humana sobre el medio ambiente, en este caso la explotación de un recurso renovable, y a las consecuencias que ello tiene, entre otras cosas, para el desarrollo de esa actividad sostenida en el tiempo.
A pesar de que el problema se ha agudizado en la última década, la crisis global de las pesquerías no es un fenómeno característico sólo de la actualidad. Históricamente, los Estados han debido reaccionar a situaciones de crisis marcada por la depredación del mar, y en ningún caso la regulación u ordenamiento de las pesquerías se ha dado con anterioridad a la alarma de crisis.
Por el contrario, y dada la característica de acceso abierto que tiene este recurso, la depredación es un resultado esperable de las acciones de los actores, que actúan según el cálculo racional de lo que (identifican o perciben) es su interés individual.
La literatura económica sobre recursos naturales y política ambiental tiene la capacidad de predecir cuál será la conducta de los pescadores dados sus incentivos racionales, pero no cuál será la del Estado. Este trabajo se centrará en responder a la pregunta de si el Estado tuvo incentivos propios que operaron en detrimento de la regulación exitosa de este espacio común.
En el trabajo de Anthony Downs, “Una teoría económica de la democracia”[1][1], el autor se pregunta si es posible distinguir entre el error de un actor racional y el comportamiento normal de uno irracional. Si la racionalidad es un sinónimo de eficiencia, ¿los comportamientos ineficientes son siempre irracionales? ¿Los actores racionales pueden también ser ineficientes? Para responder a esta pregunta de una manera consistente con el objetivo, es necesario distinguir si la lógica política tiene una racionalidad propia, e intrínseca a su naturaleza, al igual que aquella atribuida a los actores privados por la teoría económica. En otras palabras, la falta de una política de Estado, más que una manifestación de irracionalidad, fue y es el resultado de una racionalidad política específica.
El caso puede dividirse en dos momentos. Por un lado, el período que se extiende desde los comienzos de la industria pesquera en la Argentina (la década del ´60) hasta fines de los ´90. no me ocupare de describir este período, pero la identificación de algunas de sus características principales le permitirá comprender los eventos posteriores. El segundo período se da a partir de la toma de conciencia del problema de la sobrepesca y el intento de articular una respuesta estatal a partir de 1997.
Si los peces se extraen a una velocidad inferior o igual a la que se reproducen, entonces la explotación que se realiza es sostenible en el tiempo. Si por el contrario, ello ocurre a una velocidad superior a la que éste se reproduce, entonces el recurso deja de ser renovable, se convierte en un stock que se agota y colapsa en un horizonte definido de tiempo. Este es el principio básico del desarrollo sustentable y la utilización racional de los recursos.
El problema de las pesquerías se manifiesta como uno de los más críticos, tanto por su lenta reversibilidad ecológica como por sus profundas consecuencias sobre la actividad humana.
Los recursos de propiedad común se caracterizan por ser no excluyentes –cualquiera puede utilizarlos a pesar de no haber pagado por ellos, y no generan competencia –su uso por parte de un individuo no debe afectar la oferta disponible para los demás.
El concepto de “La tragedia de los comunes” utilizado por Garrett Hardin,[2][2] se refiere a la dinámica social que opera en torno al uso y conservación de un recurso de estas características. Cuando los individuos comparten un recurso potencialmente agotable, en su esfuerzo por maximizar su ganancia individual, tienen incentivos para sobre-utilizarlo, en detrimento de los demás, en vez de cuidar de él para aprovecharlo indefinidamente con el transcurso del tiempo.
Nuestro caladero presenta el ejemplo clásico de la tragedia de los comunes. Ante la ausencia de restricciones, domina la “regla de la captura”: un pez no pescado por un pescador está disponible para ser pescado por otro. En vez de dejar que los peces crezcan y se reproduzcan el incentivo individual de cada pescador determina su estrategia racional:
Garrett Harding, “The Tragedy of the Commons”, Science 162, 1968. En un ejemplo análogo, el autor considera un área de pastura común, propiedad de una aldea, que es utilizada por los rebaños de todos los campesinos. Cada campesino obtiene el uso del espacio “sin costo”, de manera que si uno evalúa la posibilidad de aumentar su rebaño en una unidad, en el cálculo de sus costos no estará contemplado el costo de la pastura. Aunque el uso de este espacio crezca, ningún campesino tendrá el incentivo individual para restringir su uso del espacio. Este será sobre utilizado y en última instancia depredado, en tanto su capacidad para regenerarse habrá sido destruida.
pescar lo máximo posible, antes de que otros lo hagan. Con cada pescador enfrentándose a este incentivo, el resultado inevitable es la sobreexplotación de la pesquería.
Con el incremento exponencial de los costos de captura, las pesquerías en estado de depredación han alcanzado su colapso comercial antes que el biológico. Ello ocurre cuando el costo de atrapar un pez adicional excede el beneficio de pescarlo, de manera que la actividad deja de ser rentable.[3][3] La función que cumplen los subsidios a la pesca es la de mantener las dimensiones de la flota global a pesar de que ellas excedan la capacidad de los caladeros. El resultado es una ecuación que lleva necesariamente al colapso.
La característica de acceso abierto (open access) del recurso, resulta en un rendimiento sub-óptimo del caladero y en una sobre-capitalización del esfuerzo pesquero. Con un recurso de acceso abierto, no todos los costos serán tenidos en cuenta: cada unidad adicional pescada, en un contexto de depredación, reducirá la capacidad reproductiva propia del recurso e incrementará los costos de búsqueda y captura para otros pescadores. Porque los costos agregados son externos a un pescador individual, que sólo considera sus propios costos y beneficios, en el tiempo, habrá demasiados pescadores en el mar. Lo que hoy ocurre. Muchos más de los que al caladero puede soportar.[4][4]
En resumen, la teoría económica explica que los bienes comunes no tenderán a ser excesivamente protegidos porque los incentivos individuales de los actores privados están en conflicto directo con aquellos vinculados a su conservación.[5][5] Como ningún pescador cree poder prevenir la depredación restringiendo unilateralmente su captura, la pesquería tenderá al colapso a no ser que existan instituciones que contrapesen los incentivos individuales.
Los recursos de propiedad común son, por definición, propiedad de todos y responsabilidad de nadie. En este contexto, el papel del Estado como responsable del bienestar general adquiere relevancia en la complicidad.
Dados los incentivos de los diferentes actores, el Estado es el único que puede establecer la protección del recurso a través de la modificación de la estructura en la que operan los actores privados. En otras palabras, porque la estrategia que utiliza un actor se constituye, en parte, a partir del conjunto de oportunidades disponibles que percibe, la introducción de reglas de juego cambiará la manera en la que los actores perciben su conjunto de oportunidades. De esta manera tenderán a modificar sus estrategias individuales.
Aquí vemos como el estado que debe administrar es cómplice de los administrados permitiendo que se violen leyes de manera sistemática por medio de resoluciones hechas a medida de la necesidad del administrado en desmedro de los intereses del país y sus actores sociales
A pesar de ello, el Estado también debe tener incentivos claros para hacer un manejo eficiente del recurso, pues por no tenerlos, el vacío institucional resultante confiere al recurso la característica de acceso abierto e ilimitado, escenario similar al del estado de naturaleza de Hobbes. La literatura que ha escrito sobre este tema ha tomado como un supuesto que el Estado tiene los incentivos para regular, y que el problema se presenta en torno a cuáles son los mejores instrumentos para hacerlo.
El caso de la depredación de la merluza Argentina demuestra que el Estado tuvo y tiene incentivos adicionales, que actuaron y actúan en contra del establecimiento de medidas de ordenamiento y conservación.
[1][1] Para un artículo clásico sobre el problema de los espacios comunes, ver H. Scott Gordon, “The Economic Theory of a Common Property Resource: The Fishery”, Journal of Political Economy 62 (abril 1954), p. 124-42. También ver: Colin W. Clark, “Profit Maximization and the Extintion of Animal Species”, Journal of Political Economy 81 (agosto 1981), pp. 950-60.
[1][1] Frederick W. Bell, “Technological Externalities and Common Property Resources: An Empirical Study of the U.S. Northern Lobster Fishery”, Journal of Political Economy 80 (enero-febrero 1972), p. 156.
[1][1] Para métodos alternativos de regulación comunitaria, ver Elinor Ostrom, “Governing The Commons: The Evolution of Institutioons for Collective Action”, Cambridge University Press, 1990.
Subsidios Comunitarios a las flota
El objetivo de los subsidios gubernamentales a las flotas industriales es el de permitirles migrar y trasladarse a otras regiones del mundo, como una forma de aliviar la presión que sufren las pesquerías en el país de origen. Este es el caso de la Unión Europea, que enfrenta la necesidad de reducir en un 40 por ciento su flota pesquera debido al colapso de sus propias pesquerías. A través de Acuerdos de Pesca, La UE paga 1,418 millones de dólares anuales en subsidios para enviar a sus barcos a pescar a otras regiones, Japón paga 800 millones de dólares.
Compañías pesqueras multinacionales como Pescanova de España o Mitsubishi de Japón, se benefician de los acuerdos de pesca que sus países firman con terceros países, generalmente países en desarrollo, que enfrentan la necesidad económica de incrementar la explotación de sus recursos. Estas compañías mantienen operaciones globales con bases en Africa, Asia, Oceanía y América Latina. La diversificación geográfica les permite balancear la escasez de producción de una región con la obtenida en otra. La UE mantiene acuerdos de pesca con países como Senegal, Cabo Verde, Marruecos, y Venezuela.
Esta dimensión está presente en todos lo casos de colapso, ya sea del lado de los barcos que se van (el caso de los países más desarrollados) o de los que vienen (los países en desarrollo).
En primer lugar, y para comprender el surgimiento de la crisis, es necesario enumerar los aspectos centrales en la historia del desarrollo pesquero en la Argentina.
En el país nunca hubo una ley de pesca general ni una política pesquera. La industria creció sin criterios gubernamentales definidos. Desde que empezó a experimentar un importante crecimiento en los años ´60, la actividad pesquera se desarrolló en un contexto de vacío institucional y ausencia de reglas de juego y esto se extendió hasta fines de los años ´90. En este sentido, prevaleció el principio de la denominada “pesca olímpica”, cualquiera podría pescar cuanto pudiese sin necesidad de un permiso. En términos nacionales la pesca de desarrolló de manera marginal, a la sombra de los temas agropecuarios, que recibieron toda la atención por parte del Estado y de la sociedad.
La pesca creció en torno a la industria fresquera, compuesta por pequeñas y medianas empresas, muchas de ellas familiares, que operaron en este ámbito anárquico. En otras palabras, cada uno se las arreglaba como podía. Esto determinó que a fines de los ´90, cuando comenzó la crisis, el sector pesquero nacional llevara 30 años empleando a sus trabajadores en negro, subdeclarando el volumen de sus capturas y operando en el mar con absoluta libertad, este escenario reproducía el modelo clásico de recurso de acceso abierto e irrestricto y los actores privados nunca pensaron en restringir sus capturas, por el contrario, tuvieron incentivos para pescar cuanto pudiesen. Este principio no tuvo efectos inmediatos sobre el recurso, en la medida en la que la industria se hallaba subdesarrollada, pero a medida que ésta creció, la falta de regulación se hizo cada vez más nociva.
En las cuestiones de la pesca, el Estado fue siempre un actor secundario. Nunca se le había prestado atención a esta actividad y, a pesar de la abundancia de los recursos, nunca se la consideró como una actividad estratégica para la Argentina.
A principios de los años ´90, con la necesidad de mejorar las exportaciones y obtener mayores recursos económicos, el Estado decidió explotar sus recursos pesqueros a su máximo nivel. Sin embargo, esta decisión política no fue acompañada por un cambio en la manera en la que se percibía al mar tanto desde el Estado como desde la sociedad, ni por la introducción de normas o regulación.
La necesidad de exportar más coincidía con el objetivo de la Unión Europea (UE) de deshacerse de capacidad pesquera excedente y de acceder a nuevos recursos en otras partes del mundo. De manera análoga con lo que ocurre con la crisis global (ver capítulo 2), la UE subsidió el ingreso de sus buques a través de joint ventures con empresarios argentinos. Para ello, se firmó un convenio para el establecimiento de sociedades mixtas en 1992, y posteriormente el Acuerdo de Pesca de 1994.
Recién a partir de 1995, y dado el espectacular incremento de buques congeladores que se había experimentado en los últimos años, se empezó a pensar por primera vez en un marco regulatorio general. Ese año comenzó a gestarse la Ley Federal de Pesca (ley 24.922), que tardaría dos años hasta su aprobación final en el Congreso a fines de 1997, y que contemplaba el establecimiento de Cuotas Individuales de Captura, instrumento que regulaba y ordenaba el caladero.
Hasta ese momento, los incentivos del Estado habían sido claramente comerciales y la conservación del recurso simplemente no había sido percibida como algo importante o necesario.
Incluso a mediados de 1997 todavía no se hablaba del estado biológico del recurso o de la conservación, a pesar de que las primeras advertencias del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) acerca de la sobreexplotación de la merluza hubbsi, comenzaron en 1988.
Recién en 1998, cuando comienza a caer de modo alarmante el nivel de capturas, se toma cuenta de que el recurso estaba en una situación crítica y que había que hacer algo al respecto. El sector empresario y sindical, la flota pesquera al estar acostumbrada a operar en el vacío institucional, percibiría como una amenaza cualquier acción del Estado que intentara regular (es decir, reducir y apartar ilegales ) la pesca.
En 1998 todavía existía un margen de acción para tomar medidas restrictivas y sin embargo ellas no se tomaron. Más allá de los incentivos comerciales que caracterizaron a la política pesquera durante la década de los noventa, ¿existieron otros incentivos estatales que no permitieron el abordaje de la cuestión de forma ordenada y clara a partir de 1997? Si la Corrupción desmedida que hizo pisotear las Leyes hasta hoy Impunemente.
La Argentina captura cerca de 1.500.000 de toneladas de pescado y exporta el 60 por ciento de las capturas por valor de 900 a 1.000 millones de pesos. La merluza representa el 50 por ciento de los productos pesqueros argentinos.
El procesamiento en plantas industriales de tierra es del orden del 30 por ciento, mientras que en los buques factoría se procesa el 70 por ciento restante. Otros países obtienen un mayor valor por tonelada, como Noruega, Islandia, Nueva Zelanda o Sudáfrica, Estados eminentemente pesqueros, que tienen otra relación en el grado de industrialización de los productos, a los cuales se les asigna una mayor cantidad de horas/hombre y un mayor valor agregado. Por el contrario, la Argentina exporta productos con un bajo nivel de valor agregado y está sujeta a una gran dependencia de los mercados extranjeros.
La Argentina ha experimentado un importante crecimiento en las capturas de productos pesqueros, fundamentalmente en la última década. Del ‘60 al ‘70 duplicó sus capturas, al igual que en la década siguiente. Del ‘80 al ‘90 sólo creció en un 40 por ciento, pero en la década del ‘90 la captura se multiplicó tres veces. Pasó del orden de las 550.000 toneladas a casi 1.500.000. Esto ha llevado a la merluza hubbsi, que es la principal especie comercial, al borde del colapso.
Los desembarcos declarados en los últimos diez años, por tipo de flota, indican una relación en la cual la flota fresquera, o sea, aquellos que traen el producto enfriado para ser procesado en plantas de tierra, ha mantenido su captura en forma más o menos estandarizada. Sin embargo, el incremento de la flota congeladora se ha disparado en forma muy nítida a partir de 1993, aumentando considerablemente su proporción en la captura. En 1992 existían 62 buques congeladores mientras que en 1999 el número llegó a 302.
Los congeladores permanecen varios días pescando en alta mar, procesan y congelan su producción a bordo sin la necesidad de volver a tierra. Poseen una capacidad de pesca mucho mayor a la de los fresqueros.
En el buque congelador, se congela y empaca el pescado, y se lo mantiene listo para enviar al mercado consumidor. Una vez en el país de destino, se descongela y trabaja, otorgándole valor agregado. Cuando coincide con un buque mercante, el transbordo se hace en el puerto y se exporta directamente. Esta actividad industrial reduce las ventajas comparativas de la producción Argentina frente al mercado internacional y tiene un impacto negativo sobre la mano de obra nacional empleada en el sector.
Por ejemplo, sobre 30 mil toneladas de merluza anual, una planta en tierra obtiene entre 12 y 14 mil toneladas de producto final (incluyendo la harina de pescado y el reciclado de los desperdicios que se utiliza para elaborar pasta de merluza). Esta planta emplea alrededor de 850 trabajadores y, con las 30 mil toneladas iniciales, logra exportar entre 21y 25 millones de dólares.
En cambio, un buque congelador hace con la misma cantidad bruta de pescado, 12 millones de dólares de exportación y ocupa a 100 personas.[6][6] Los congeladores tienen una capacidad mucho mayor de captura, mientras que la industria fresquera tiene más posibilidades de elaborar productos de mayor valor agregado, empleando una mayor cantidad de mano de obra.
En términos de actividad, los fresqueros deben destinar 60 días por año en el puerto para realizar las tareas de logística; los congeladores pasan sólo 42 días. Desde que los fresqueros salen del puerto, llegan al caladero y vuelven nuevamente a puerto, se calculan alrededor de 120 días de navegación por año mientras que los congeladores ocupan 21 días al año. Ello se explica porque los congeladores pueden estar entre 60 y 90 días seguidos pescando, hacen menos viajes al puerto y están permanentemente procesando sobre el cardumen. Los fresqueros tienen una pesca efectiva de 185 días al año, mientras que los congeladores tienen 302.
Fuente: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA)
Hasta principios de la década de los ’90, la pesca estaba concentrada principalmente en los barcos fresqueros. A partir del convenio de sociedades mixtas con la UE de 1992, y más claramente bajo el Acuerdo de Pesca de 1994, la proporción de los congeladores en la captura comenzó a crecer exponencialmente. Por esta razón se duplicó el esfuerzo de pesca.
La flota fresquera pescó 280.155 toneladas en 1991 y 264.037 toneladas en 1997. Los congeladores pescaron 127.775 toneladas en 1991 y 321.454 toneladas en 1997. La flota fresquera mantuvo constante su nivel de capturas mientras que la congeladora lo incrementó en más del doble. Entre 1992 y 1997 las capturas realizadas por los fresqueros crecieron 11 por ciento, mientras que las realizadas por los congeladores crecieron 149 por ciento. CON UNA CANTIDAD IMPORTANTE DE BUQUES CONGELADORES ILEGALMENTE INGRESADOS QUE TRIANGULARON PERMISOS DE PESCA AUMENTANDO EL ESFUERZO PESQUERO HASTA LA FECHA. ENRIQUECIENDO ILÍCITAMENTE A ARMADORES EN COMPLICIDAD CON LOS ADMINISTRADORES .
El colapso de la merluza hubbsi
La merluza hubbsi o merluza común, es la especie que registra tradicionalmente el más alto volumen de capturas, las que se han incrementado sostenidamente a lo largo de la década. En 1988 las capturas de merluza alcanzaron las 297.000 toneladas mientras que en 1996 treparon a las 597.000 toneladas, lo que representa un incremento mayor al 100 por ciento. La pesca de la merluza en el Mar Argentino se duplicó en diez años.
A los datos oficiales hay que sumar los montos no declarados (lo que se pesca y procesa “en negro”), y las capturas incidentales o by catch: la merluza pescada por buques que pescan otra especie y es devuelta al mar, sin vida. Por otra parte, también influyen de forma negativa las tasas estimadas de descarte en alta mar: la cuarta parte de los ejemplares de merluza es arrojada sin vida nuevamente al mar por no alcanzar las tallas
mínimas requeridas. Esta estimación permite definir que en el año 96/97 se llegó aproximadamente a las 800.000 toneladas.[7][7] (300.000 toneladas más que las proporcionadas por los datos oficiales).[8][8]
El INIDEP, organismo científico dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, es el encargado de evaluar el estado del recurso y determinar la Captura Máxima Permisible (CMP), es decir, cuánto se puede pescar sin que se vea amenazada la sustentabilidad del recurso.
Ya en 1986, un informe del INIDEP que estudiaba el período 1966-1983, concluía que la explotación del recurso merluza común se encontraba próxima a su máximo rendimiento sostenible y que existía un sobredimensionamiento de la flota.[9][9]
[1][1] Idem.
[1][1] Las cifras presentadas en este trabajo son las oficiales. Se estima que las cifras reales son mayores.
[1][1] Verazay, G.; y Otero, H. “Nuevas estimaciones del rendimiento máximo sostenible de la población de merluza común (merluccius hubbsi) a ravés de los modelos de producción excedente.” Publicación de la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo. Vol 1 (1) 1986, pp. 233-39.
Los mayores excesos de capturas se dieron a partir de 1995, cuando la captura real superó en un 47 por ciento a la Captura Máxima Permisible. Ese porcentaje fue del 50 por ciento en 1996 y del 48 por ciento en 1997. En los últimos años, la producción se ha reducido notablemente como consecuencia de la crisis del caladero por la cantidad de buques ilegales que operan en el.
Las 250.000 toneladas desembarcadas en el primer trimestre de 1997 ya equivalían al 63 por ciento de la captura máxima permitida. A fin de año los desembarcos superaron en un 50 por ciento a la recomendación. Los ejemplares juveniles fueron sometidos a una gran presión, ya que se estima que al menos 40 por ciento de las capturas afectó a ejemplares de talla pequeña. La pesca prematura representa una amenaza para el ciclo biológico de la merluza, ya que compromete su sustentabilidad futura, así como las posibilidades de recuperar el stock, que se ha reducido a menos de la mitad en los últimos años.[10][10]
Los indicadores biológicos mostraban que el estado del recurso era grave y muy alta la probabilidad de colapso. Ante este panorama, el INIDEP señaló que para garantizar la sustentabilidad del recurso no se debían pescar mas de 289.000 toneladas de merluza durante el año 1998, el mínimo recomendado en toda la década. Sin embargo, en 1998 se pescaron más de 415.000 toneladas. [11][11]
En 1999, la pesquería se encontraba compuesta principalmente por ejemplares juveniles (que aún no habían desovado una vez), por lo que su captura implicaba la ruptura de la descendencia y la caída de la biomasa en los años siguientes.[12][12]
Los datos técnicos que alertaban sobre la posibilidad de colapso eran coincidentes. El dato central era la baja de un grupo de peces denominado "biomasa reproductiva virgen", son los peces que se conservan como reserva reproductiva año tras año.
1994: Acuerdo con la Unión Europea
[1][1] Diario Clarin, ”Cayeron a la mitad las reservas de merluza adulta.”, 16 de noviembre de 1998
[1][1] Diario Clarin, “Los pescadores argentinos tienen miedo de desaparecer.”, 18 de enero de 1999
En 1988, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), sancionó la Resolución 946 por la cual no se emitirían más permisos para pescar merluza de los que ya existían. Por esta razón, cualquier barco que fuese incorporado a la flota argentina debería obtener la transferencia de una licencia ya existente, de un buque que debería dejar de operar.
El Acuerdo de Pesca con la UE se extendió desde 1994 hasta mayo de 1999. Según este, sus pesqueros quedarían habilitados para asociarse con similares argentinos y cumplirían ciertas condiciones: podrían reemplazar buques argentinos por europeos tecnológicamente más modernos pero con igual capacidad de captura. Seguiría prohibido el otorgamiento de nuevos permisos de pesca de merluza pero se podrían transferir los que ya estaban vigentes. En la cesión de los permisos no podrían obtener permisos nuevos los buques cedentes ya que se debia darlos de baja del registro Nacional de Buques (aun hoy todos pescan)
La UE estaba expresamente interesada en deshacerse de buena parte de su flota por la presión que ejercían sobre sus propios recursos. Esta es la razón por la que destinó a la operación un subsidio de 130 millones de dólares 30 para el Estado y los 100 restantes fueron destinados a las operaciones para asociarse con los argentinos.
MAS CORRUPCIÓN .
Es generalmente aceptada la idea de que el responsable de una empresa privada vertería sus desechos contaminados en un río cercano, si no tuviera que pagar los costos de su acción. Lo mismo ocurrirá con los incentivos de un administrador político. Si éste no es directamente responsable (personally accountable) por permitir que una empresa vierta sus desechos tóxicos al medio ambiente, entonces es de esperar que lo permita. Ello sucederá en una relación inversamente proporcional al grado de accountability que enfrenta; a mayor exposición, lo permitirá menos. De manera análoga, cuando los costos políticos que debe pagar por tomar una determinación sean altos, es de esperar que retrase esa decisión.
Además, cuando los actores privados, beneficiarios de aquellas políticas, no deben pagar los costos por sus acciones, demandarán aún más permisividad de sus “representantes”.[13][13]
LA CUEVA HOY COMO AYER TRABAJA A FULL.
En el sector administrativo de la subsecretaría de pesca,es conocido bajo el nombre de “la cueva”, trabajaban alrededor de 100 personas. Jorge Quincke, el Director Nacional de Pesca, era el responsable por la irresolución de 4000 sumarios, muchos iniciados hacía 20 años como pudo comprobarse. [14][14] Horacio Monsalvo, segundo de Quincke, era el encargado
[1][1] Diario La nación,“El Gobierno busca transparencia en el sector pesquero.”, 05 de enero de 2000
[1][1] Entrevista con Juan Carlos Villalonga de Greenpeace, op cit.
[1][1] Diario La nación, “La Pesca, ante un panorama incierto.”, 11 de noviembre de 1999.
de fiscalizar la base del sistema de control satelital –Monpesat- y a quien se señaló como uno de los responsables por la caída del sistema.
El incidente del cese del control satelital, comenzó cuando en una carta enviada a la SAGPyA, la empresa española Saincel Sistemas Navales, adjudicataria del servicio de control satelital, anunció la interrupción de las prestaciones por “falta de pago... ausencia de propuestas concretas... e incumplimiento de compromisos”.[15][15] A partir del primero de octubre de 1999, el sistema dejó de funcionar. La deuda ascendía a un millón de dólares, en tres años nunca le habían pagado a la empresa. Al comienzo del contrato los equipos habían quedado frenados por varios meses en la Aduana. Representantes de la empresa española dijeron que faltaba voluntad de la secretaría para ingresarlos.[16][16]
Ante el cese del control Monpesat, unos 400 buques, que eran
monitoreados, continuaron pescando sin ningún tipo de control oficial.
Monsalvo informó que los buques saldrían a navegar con el equipo
satelital inoperativo. Asimismo reconoció que había muchos más
permisos de pesca que los que “deberían haber”.[17][17]
Las vedas y zonas de pesca diferenciadas por tipo de flotas no fueron adecuadamente
controladas ni respetadas. Varios buques industriales fueron denunciados a
fines del 1999 y principios del 2000 por pescar al norte del paralelo 48,
la zona reservada a la flota fresquera.
“LOS FUNCIONARIOS: HOY CAMBIARON DE ESCRITORIOS O MANTIENEN SUS SEGUNDAS LINEAS TODO ES COMO SIEMPRE”
Ejercitados en la vieja escuela de la burocracia más hermética, estos funcionarios eran los encargados de otorgar los permisos de pesca y volúmenes a cada barco, controlar la flota, librar actas, iniciar sumarios, etc. Mantenían el monopolio funcional de la actividad pesquera en el Mar Argentino. La lentitud de la gestión administrativa, el otorgamiento discrecional de permisos, el escaso control del mar y la falta de trasparencia fueron los rasgos distintivos de la administración pesquera que hasta hoy nos quita el futuro.
[1][1] Diario La nación, “La pesca marítima, sin ningún control oficial.” 20 de octubre de 1999.
[1][1] Diario La nación, “La pesca ante un panorama incierto” op cit.
[1][1] Diario La nación, “La pesca marítima, sin ningún control oficial.” op cit.
La marginalidad relativa de la actividad le confirió un carácter de hermetismo al sector pesquero. Esto posibilitó que las cuestiones relativas a la pesca se manejaran casi en secreto respecto del resto de la sociedad. Ni siquiera el Estado en su conjunto sabía lo que ocurría con la pesca, más allá de los organismos gubernamentales específicos.[18][18] La actividad pesquera fue, desde siempre, una incógnita social que estuvo reservada sólo para aquellos que se vinculaban directamente con ella, y para nadie más. Esta “ausencia de la cuestión pesquera” explica, en parte, la falta de visión que tuvieron las autoridades de la necesidad de estrategias de crecimiento claras. Nadie explica ni se responsabiliza porqué se desoyeron las alarmas científicas de sobreexplotación que sufría el recurso, que comenzaron a sonar diez años antes. El INIDEP nunca publicó sus resultados, que quedaban en un ámbito estatal muy reducido y en manos del Dr Fernando Georgiadis que manejaba toda la información de manera personal de acuerdo a cada oportunidad . Dada su estrecha vinculación con el sector, a través de la falta de transparencia que caracterizó a los funcionarios de pesca de todas las administraciones, las advertencias nunca se extendieron públicamente.
Tampoco existieron incentivos por parte de la prensa para investigar qué ocurría. Dado el lugar que ocupaba la pesca en el ideario de la sociedad, el impacto potencial de las noticias pesqueras no era muy grande. La prensa comenzó a publicar notas respecto de la situación pesquera recién a partir de 1997, cuando la crisis que se vislumbraba comenzó a tener el potencial de “escándalo”.
Este doble objetivo gubernamental (aumentar las exportaciones y el prestigio del gobierno) tuvo como consecuencia la duplicación del esfuerzo pesquero en el Mar Argentino y el establecimiento, en 1997, del récord de exportaciones de productos pesqueros por un valor de 1000 millones de dólares. Lamentablemente, éste marcó el punto de partida del vertiginoso descenso en el nivel de capturas y el resquebrajamiento del sector. No hubo una política de promoción responsable de las exportaciones. Al no tener en cuenta la explotación racional de la pesquería dentro de esta estrategia, el boom exportador desembocó, en el transcurso de un año, en la mayor crisis del sector pesquero de la historia Argentina.
Otro factor determinante de la falta de una política de Estado fue la falta de independencia gubernamental respecto del sector pesquero. ( Hoy es igual que ayer) La corrupción generalizada y perenne no fue secundaria en este caso, sino que fue uno de los determinantes centrales del incremento de capacidad pesquera y de la falta de controles en el Mar Argentino. Los intereses creados, que se beneficiaron de la permisividad, no sólo afectaban al sector privado sino que también influían sobre aquellos funcionarios públicos asociados con aquellos hasta la fecha. (hoy como ayer)
Al aumentarse indiscriminadamente el esfuerzo de capacidad sobre la pesquería, sin contar con un marco legal general, se fomentó el descontrol. No se visualizaron las consecuencias sociales que esto podía traer, o en todo caso, se postergaron esas consecuencias para el futuro.
En su trabajo “Una teoría económica de la Democracia”, Anthony Downs se pregunta si es posible distinguir entre el error de un actor racional y el comportamiento normal de uno irracional. [19][19] La aparente irracionalidad que se manifestó a partir de la falta de una política de Estado fue en realidad el resultado de una racionalidad política específica del actor gubernamental, análoga a aquella atribuida a los actores privados por la teoría económica.
Respecto de éstos últimos, ya se han destacado los fundamentos teóricos que explican las acciones de los actores privados frente a un recurso de acceso abierto. En este caso, los Armadores tuvieron incentivos para consumir cuanto pudieran, antes de que otros lo hicieran. Además, se ha descripto que las características de la zona pesquera en el Mar Argentino, emulaba a aquellas de un recurso de acceso abierto dado el vacío institucional imperante. En este contexto, la literatura económica sobre recursos naturales y política tiene la capacidad de predecir la conducta de los Armadores dados sus incentivos racionales, pero no ocurre lo mismo respecto del comportamiento del Estado
El caso de la merluza demuestra la existencia de una racionalidad propia e inherente al proceso político, similar a aquella atribuida a los actores privados en el sentido de que se articula a partir de incentivos específicos. Esta situación es coherente con la teoría de Downs que se basa en la premisa de que el objetivo principal de un gobierno es el de maximizar su apoyo político a través de los votos, y no el de buscar el bienestar general.
La literatura sobre la regulación de los recursos naturales no siempre distingue la diferencia entre el análisis de los procesos políticos y del mercado. Esto ocurre por no reconocer que el sector político opera externalizando los costos. Un político, que no es dueño del recurso que debe administrar, no enfrenta todos los costos de oportunidad de sus decisiones. Tendrá en cuenta sólo los valores que el proceso político le obligue tener, es decir, tendrá mayores incentivos para responder a los grupos de presión política específicos, más que a una estrategia que priorice el largo plazo. Con relación a la idea general de Downs, esto surge de reconocer el lugar relativo que ocupan el corto y el largo plazo en la función costo-beneficio de los actores políticos.[20][20]
Mientras que las elites políticas se comportan de una manera que pareciera ser económicamente irracional, (en este caso hipotecando el bienestar futuro de un sector económico y social) se comportan de una manera que es políticamente racional. Las decisiones que se tomen serán las respuestas óptimas a las situaciones políticas que enfrentan, y las que maximizarán la función de costos políticos, pero que no necesariamente son aquellas conducentes al bienestar social en el largo plazo.
La lógica política, que es de corto plazo, se encuentra en conflicto directo con aquella necesaria para la conservación de los recursos y el desarrollo sustentable, que es del largo plazo. Esta contradicción fundamental, intrínseca a los diferentes ámbitos, dificulta el desarrollo de políticas coherentes y responsables. Asimismo, este dilema reproduce la misma lógica que el juego de “la tragedia de los comunes” explicada en el inicio : una contradicción entre lo que es individualmente ventajoso y aquello que es socialmente correcto.
“Ir al colapso de la especie es una política pesquera, porque hacerlo diluye las culpas” según Juan Carlos Villalonga, Director de la Campaña de Pesca de Greenpeace Argentina,[21][21]
[1][1] Terry L. Anderson and Donald R. Leal, op cit.
[1][1] Robert H. Bates, op cit. Ver también: Barry R. Weingast, Kenneth A. Shepsle, and Chistopher Johnson, “The political economy of benefits and costs”, Journal of Political Economy 89 (1981), pp. 642-64.
Esta espiral de crisis que se genero equivale a un círculo vicioso descendiente que se agrava con cada retraso de la decisión de aplicar la Ley y quitar del mar Argentino a la flota que pesca ilegalmente. Si la inacción estatal se basó y se basa en evitar aplicar la Ley , entonces a medida que pasa el tiempo, y la crisis empeora, esa decisión se vuelve cada vez más urgente. El resultado es el actual una situación de crisis continua que desemboca en el colapso del recurso.
El espiral de crisis es complejo porque abarca a todos los jugadores e involucra una dimensión temporal. A medida que el gobierno posterga su decisión de fondo (por ejemplo, quitar del caladero a los buques ilegales y reordenando el tamaño de la flota), la crisis empeora porque el sector sigue sobredimensionado por la triangulación de permisos, pero cada vez se pesca menos. En la medida en la que pasa el tiempo, y la permanencia de los actores de la Administración pesquera se mantienen aun con los cambios de gobierno y crece mas la Inmunidad Impune de los Armadores ilegales.
Desde el punto de vista privado, se ha dicho que es perfectamente racional tratar de seguir pescando lo máximo posible hoy. En los casos en los que el Estado goza de poca credibilidad, es decir, en el que los actores no sienten que el gobierno no vaya a protegerlos, el incentivo para maximizar la pesca hoy se incrementa con su impunidad.
En Canadá, con el colapso del bacalao en 1992, el gobierno declaró una veda, pero además destinó dos mil millones de dólares para hacer frente a la crisis social que generó el colapso, que en ese caso ascendía a 40.000 desempleados. En la Argentina, el anuncio del cierre del caladero no estuvo acompañado por un plan de reestructuración, ni por fondos económicos que acompañaran la decisión y le confirieran un carácter estratégico, ni por ninguna otra medida que significara una preocupación por el futuro del sector pesquero. En este contexto, aumentó aún más la racionalidad de los actores privados para oponerse a estas medidas aisladas.
La señal que el gobierno envió durante 1999, era que no tenían la menor idea de qué hacer ante el colapso inminente. Al decidir no absorber los costos políticos de tomar una decisión acertada, se pospuso la decisión que debería llegar, y que determinaría costos políticos aún mayores. Este espiral de crisis se mantiene aún hoy cuando aún no se han tomado medidas estructurales y el caladero se dirige hacia el colapso. Con el modelo de estos incentivos políticos, es posible predecir que esta situación se extenderá hasta fines del 2004 o comienzos del 2005, hasta finalizar con el colapso definitivo del recurso. En ese caso, y sin otros incentivos que se interpongan en el camino y que impulsen modelos sustentables de desarrollo, es posible (y esperable) la continuidad de este modelo de explotación irracional hacia otras especies, replicando el caso de la merluza con otros peces, como nos ocurre hoy con el el calamar.
No ha habido ningún caso en el que la regulación de una pesquería se haya dado con anterioridad a una crisis porque lo que se busca es desarrollar una industria e incrementar las exportaciones, cuando se toma cuenta de la equivocación de sobredimensionar la flota y afectar la sustentabilidad del recurso, se trata de tomar medidas que solucionen la situación .
Las presiones políticas que ejercieron sobre el Estado Argentino los sectores que debían ser regulados, le generaron mayores incentivos políticos para mantener a la industria sobre-dimensionada no ejercer controles necesarios para organizar las capturas de modo eficiente y sustentable para el futuro. [22][22]
Todo lo antedicho, sin embargo, se basa en el supuesto de que el gobierno sabe qué es lo que tiene que hacer pero que no lo hace por cuestiones políticas y la justicia sigue a la par en su adiccion al poder politico. Esto está presente en toda la literatura de economía política aplicada a los recursos naturales. Sin embargo, el caso Argentino pareciera ser aún más crítico ya que el abordaje de la crisis durante 1999 se presentó como una extensión del caos, la desinformación y la incertidumbre que imperó en el sector a lo largo de los 30 años anteriores.
¿Quiénes ganaron y quiénes perdieron con la depredación de la merluza? Resulta claro que en el largo plazo perderán todos, pierde la sociedad en su conjunto, y se pierde una oportunidad de desarrollo y de empleo. Sin embargo, es parte de la ironía de este caso que quienes más se han perjudicado (y se perjudicarán) por la depredación de la especie, han sido en gran parte responsables de la crisis. Por esta razón, este caso es un típico ejemplo de lo descripto como la “tragedia de los comunes”, en el que los incentivos individuales difieren de la situación socialmente deseable.
Funcionarios y políticos pasaron por alto durante una década y aun hoy las advertencias y recomendaciones científicas sobre cuál debería ser la explotación óptima del recurso. Siempre existió la necesidad de organizar a la industria pesquera, de establecer reglas claras para su crecimiento, y de hacerlo en torno al principio de desarrollo sustentable y el uso racional del recurso. Al llegar la crisis, tanto el Estado como el sector pesquero comprendieron de repente que el interés por la preservación del recurso trascendía el ámbito científico o el mero reclamo de ambientalistas. Esta cuestión se deberia convertir en realpolitik, a la hora de enfrentar las consecuencias del mar vacío.
Señor Presidente: La necesidad es impostergable de encarar los temas de desarrollo desde una perspectiva de explotación racional y de desarrollo sustentable. En esta explicación, quedan evidenciadas las profundas consecuencias políticas, sociales y económicas que tiene el comportamiento contrario que usted permite quizas sin saber la magnitud del daño al que nos lleva a los recursos y trabajadores del sector.
Asimismo, el concepto de “desarrollo sustentable” y el del bienestar para las “generaciones futuras” es abrazado por todos los actores sociales hoy en día, especialmente por aquellos que, irónicamente, hacen más daño al medio ambiente y a las generaciones futuras. Esta idea también ha sido plasmada en el artículo 41 de la Constitución Nacional reformada en 1994. A pesar del extenso contenido discursivo, el compromiso general que existe con las futuras generaciones es aún incipiente. Para lograr cambios sustantivos en la manera en la que se enfocan las cuestiones ambientales las generaciones actuales deben ser revalorizadas, porque cuidar de las generaciones futuras presenta necesariamente un esfuerzo adicional y siempre es menos cuantificable que cuidarnos a nosotros mismos.
Este error de enfoque debería contemplar a las cuestiones ambientales como un activo importante, incluso para las generaciones presentes. El caso de la depredación de la merluza le mostrará durante los próximos años, seguramente de forma trágica, el impacto que tuvo el no atender estas cuestiones con un enfoque responsable por parte de la Justicia que nada ha hecho para variar el destino de un Crak biológico y social anunciado.
En la medida en que se perciba que estas cuestiones son verdaderamente importantes e impostergables desde el punto de vista social y económico, existirán mayores incentivos para encararlas con un compromiso político verdadero que asegure el futuro pesquero a nuestro amado pais.
Si el Señor Presidente quiere dar solucion a este desastre y reordenar la actividad debera urgente y primariamente:
1) Dar de baja los todos buques ilegales de forma sumarisima.
1a) Las empresas no pueden reclamar nada pues se verian querelladas por el estado por enriquesimiento ilicito.(el estado no tiene costo, pero se acaba la caja de funcionarios y politicos)
2) Promulgar una RES que de un plzo de 12 meses para reconvertir todos los congeladores en fresqueros, ordenadamente y basados en el rigor tecnico y cientifico.
2a) Dar facilidades en IVA y aranceles exportables a quien construya los buques en el pais. A quien los importe aumentarle 3 veces los gravamenes por el ingreso de nave construida en otro pais.
3) " Vaciar la SAGPyA empezando por G Nieto, CFP, y todas las segundas lineas que permanecen desde la pasada decada garantizando Impunidad para que nada cambie.
3a) Redistribuir y reasignar en otras dependencias del estado, como aduana, migraciones etc al personal de la SAGPyA que no tenga sumarios por actos de corrupcion.
Respetuosamente Señor Presidente¿Usted quiere hacer algo por la corrupcion de sector antes de que colapse en forma irreversible o le interesa explotar el petroleo de las cuencas maritimas y debe para ello vaciar el mar de pescados?
ROBERTO V MATURANA
Oficial de Marina Mercante-Investigador
Asesor del diputado Eduardo Macaluse
AUDITORIAS Y DICTAMENES OFICIALES COMPILADOS
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
AGN 033-03 PNUD N°° ARG 98-031 Pesca sustentable
AGN 069-02 Políticas pesqueras
AGN 105-03 Puertos y vías navegables
AGN 199-02 Fondo pesquero FONAPE
AGN INIDEP, Sistemas de control interno
AUDITORIA UBA (FACULTAD DE DERECHO)
Informe completo, 2000
INIDEP
Estado de la merluza 2003
PROCURACION NACIONAL DE TESORO
Dictamen N° 163-2003